Pemekaran, Klaim dan Pilkada

Oleh FRANS OBON

Desentralisasi sebagaimana diamanatkan UU No. 22/1999 tentang Pemerintah Daerah dan telah diganti dengan UU No. 34/2004 dalam konteks politik pemerintahan daerah di Indonesia tidak saja menjadi rancang bangun baru proses demokratisasi di tingkat lokal agar desentralisasi mendorong terbentuknya masyarakat yang egaliter dan partisipatif, tetapi juga oleh elite dan politisi lokal dijadikan kesempatan untuk membangun medan-medan baru tempat di mana mereka bisa menikmati kue kekuasaan dengan cara memekarkan kabupaten.

Untuk beberapa kasus, sentimen lokal baik itu agama maupun etnisitas telah menjadi justifikasi baru untuk mendorong terbentuknya sebuah daerah pemekaran baru, tempat di mana elite lokal tradisional mau membangkitkan kembali dominasinya dan elite birokrasi yang lagi bercokol di pemerintahan mengatur pembagian jabatan untuk lingkaran kekuasaan mereka sendiri.
Penjabat bupati yang ditunjuk pemerintah pusat atas rekomendasi bupati di kabupaten induk, misalnya, adalah bagian dari rejim di kabupaten induk yang lagi berkuasa. Hubungan antara bupati di kabupaten induk dan penjabat bupati di kabupaten pemekaran baru dibangun di atas simbiosis mutualisme kepentingan. Proyek-proyek pemerintah di kabupaten pemekaran baru itu bersentuhan langsung dengan kepentingan kabupaten pemekaran dan kabupaten induk. Sebab itu bupati di kabupaten induk tidak akan menunjuk penjabat bupati yang tidak sejalan dengan kepentingannya terutama kepentingan finansial dan politik kekuasaan pada saat pilkada.
Desentralisasi (otonomi daerah) juga menjadi kesempatan bersekutunya elite lokal tradisional yang terpinggirkan oleh kebijakan politik Orde Baru dan elite birokrasi warisan Orde Baru yang lagi kesulitan mendapatkan kekuasaan. Karena itu pula tidak mengherankan sebenarnya bahwa elite birokrasi yang bersekutu dengan elite lokal tradisional menggunakan kesempatan yang diberikan Jakarta untuk membentuk daerah baru (pemekaran kabupaten) ini.
Sebagaimana ditunjukan oleh Jacqueline Vel dalam kasus pemekaran kabupaten di Sumba, bahwa elite lokal tradisional yang umumnya bangsawan setempat dan elite birokrasi memobilisasi dukungan masyarakat dengan menggunakan sentimen masa lalu untuk menciptakan energi dalam diri massa agar bersuara keras memperjuangkan pembentukan daerah pemekaran baru (Lihat Jacqueline Vel “Kampanye Pemekaran di Sumba” dalam Henk Schulte Nordholt dan Gerry van Klinken (eds) Politik Lokal di Indonesia, Jakarta: Obor dan KITLV hlm 116-153).
Sebagai peluang baru elite birokrasi, politisi lokal di partai-partai dan politisi di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah bersatu untuk merespon aspirasi pemekaran ini. Lobi, demonstrasi, dan segala langkah yang perlu untuk mewujudkan aspirasi pemekaran dilakukan. Jaringan lobi yang dibangun adalah dengan menggunakan orang-orang lokal yang berada di Jakarta baik di DPR RI maupun jaringan “perantauan lokal” lainnya yang berada dekat lingkaran partai dan pusat-pusat kekuasaan di Jakarta.
Untuk menunjukkan kepada Jakarta bahwa pemekaran ini didukung rakyat, maka rakyat dimobilisasi, diangkut dengan truk-truk dari kampung-kampung, dan tarian-tarian tradisional dipentaskan ketika tim monitoring dari Jakarta datang untuk melihat dari dekat. Elite birokrasi lokal dengan menggunakan dana APBD memberi pelayanan yang terbaik kepada tamu-tamu terhormat dari Jakarta ini. Mereka diterima secara besar-besaran, drum band dari para siswa, pengalungan selendang motif tenun ikat setempat, dan tak lupa buah tangan saat kembali ke Jakarta. Dengan ini pula politisi-politisi Jakarta terutama yang ada kaitannya dengan proses pemekaran ikut menikmati proses pemekaran kabupaten baru ini.
Data-data dibuat sedemikian indahnya untuk menunjukkan bahwa daerah pemekaran baru yang diusulkan itu layak untuk menjadi sebuah kabupaten baru. Laporan asal bapak senang yang dibuat di masa Orde Baru Soeharto diubah formatnya agar laporan yang diberikan tidak memberi kemungkinan bagi Jakarta untuk tidak menyetujui pemekaran.

Pahlawan Pemekaran
Orde Baru tampaknya masih terpelihara dengan baik, terutama dalam hal menciptakan para pahlawan. Soeharto menciptakan bagi dirinya sendiri Bapak Pembangunan. Film Janur Kuning adalah film yang menciptakan kepahlawanan Soeharto. Begitu juga dengan film G 30 S PKI di mana Soeharto diciptakan sebagai pahlawan untuk membersihkan Indonesia dari komunisme dan bahaya latennya.
Pemekaran menciptakan pahlawannya sendiri. Orang-orang Jakarta yang diuntungkan lewat kedekatan mereka dengan pusat kekuasaan di Jakarta akan menjadikan “tugas perantara/lobi” pemekaran daerah baru ini untuk legitimasi kampanye pencalonan mereka di legislatif maupun jabatan di daerah pemekaran baru itu. Elite Jakarta ini akan pulang kampung untuk berkompetisi dalam pemilihan bupati dan wakil bupati. Mereka membentuk citra diri mereka sebagai orang yang paling berjasa dalam pemekaran. Dengan keterbatasan informasi mengenai sepakterjang mereka di rimba Jakarta, orang-orang di kampung mempercayainya.
Demikian pula elite birokrasi yang mondar-mandir dari ibu kota kabupaten, Kupang, dan Jakarta dan tidur di hotel-hotel mewah dengan biaya APBD juga akan menggunakan daerah pemekaran baru ini untuk menciptakan pahlawan bagi diri mereka sendiri. Bahwa mereka adalah pahlawan pemekaran. Meski menggunakan dana APBD dan surat perintah perjalanan dinas (SPPD), hilir mudik antara kabupaten, Kupang, dan Jakarta akan mereka jadikan saving politik mereka saat pilkada. Mereka akan menghidupkan memoria masyarakat setiap kali melalui acara mengheningkan cipta bagi para pahlawan pemekaran. Tetapi sesungguhnya ini diciptakan untuk tujuan politik mereka sendiri bahwa mereka adalah bagian dari gerombolan pahlawan yang mereka ciptakan sendiri. Bupati di daerah induk atau oleh para pendukungnya menciptakan bagi dirinya sendiri sebagai pahlawan pemekaran, yang tidak lain akan dipakai sebagai legistimasi kampanye untuk kekuasaannya pada periode berikutnya.
Demikian pula halnya dengan elite lokal lainnya di luar elite birokrasi. Keterlibatan mereka dalam pemekaran kabupaten baru itu akan mereka pakai untuk citra politik mereka dalam ajang perhelatan politik daerah. Mereka ingin memberi justifikasi baru bagi kegiatan politik mereka.
Dengan kata lain, ada segelintir orang menganggap diri mereka pahlawan dalam memekarkan wilayah. Tujuannya hanyalah ingin menegaskan kepada komunitas mereka bahwa mereka adalah orang yang berjasa dan berhak mendapat kekuasaan politik di daerah baru itu.
Bupati di kabupaten induk dan penjabat bupati di kabupaten pemekaran mengatur penempatan para pegawai, para kepala dinas atas nama promosi tapi tetap saja promosi selektif terbatas dari lingkaran pendukung kekuasaan. Penjabat bupati memerlukan pilar-pilar untuk membangun fondasi kekuasaannya, ataupun penjabat bupati akan memuluskan orang-orang dari lingkaran kongsi dengan kabupaten induknya. Istilah yang paling tepat adalah bupati di kabupaten induk dan penjabat bupati di kabupaten baru akan membawa laskar lapar ke daerah pembentukan baru itu.

Rancang Bangun Baru
Di manakah tempat rakyat? Rupanya sejarah revolusi Indonesia terulang kembali di dalam cerita pemekaran daerah baru ini. Setelah revolusi selesai, elite-elite di negara baru merdeka itu menciptakan bagi diri mereka kekuasaan dan membagi-bagi kue kekuasaan untuk lingkaran yang terbatas. Rakyat yang menjadi sekerup kecil dari rel revolusi terlupakan.
Elite lokal ketika berjuang memekarkan kabupaten menggunakan alasan mendekatkan pelayanan, membuka lapangan kerja baru (implisit akan ada jabatan baru dan perekrutan tenaga kerja baru di sektor pemerintah), dan investasi baru. Janji-janji manis itu tampaknya tidak terlihat setelah pembentukan kabupaten baru.
Hampir tidak ada perubahan substantif dalam soal pelayanan. Jarak geografis bukanlah norma utama untuk mengukur kinerja pelayanan, tapi bagaimana pemerintah di daerah baru itu mengubah pola pelayanan mereka yang berbeda dengan kabupaten induknya. Dalam hal penciptaan lapangan kerja, dominannya sektor ekonomi negara (DAK dan DAU) masih menjadi model pemecahan pengangguran sarjana produksi perguruan tinggi. Di tengah terbatasnya lapangan kerja, sektor birokrasi negara adalah pilihan utama sarjana-sarjana yang mulai menganggur di desa-desa. Hal itu sejalan dengan kebijakan pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono – Jusuf Kalla yang secara otomatis mengangkat tenaga kontrak daerah menjadi pegawai negeri. Pengangkatan tenaga kontrak ini karena tidak melalui pengumuman resmi berpeluang menjadi ajang kolusi dan nepotisme baru. Jika kita meneliti hubungan kekerabatan antara orang-orang penting di pemerintahan dan tenaga kontrak, maka akan terlihat jelas daerah pemekaran baru ini dibajak untuk membangun jaringan kekuasaan dengan basis keluarga di pemerintah daerah. Pada gilirannya nanti jaringan keluarga ini akan dipakai memperkuat basis kekuasaan elite birokrasi.
Janji investasi juga tidak terpenuhi. Apa yang terjadi di Lembata dengan investasi tambang dan proyek aldira di Manggarai Barat adalah contoh bagaimana retorika membuka investasi bukanlah perkara mudah di daerah pemekaran baru itu. Investasi yang dijanjikan itu menuntut pengorbanan dari rakyat lokal.
Dalam praktiknya besar kemungkinan investasi hanyalah bentuk kongsi antara penguasa dan pengusaha. Pengusaha membutuhkan tangan pemerintah untuk memuluskan investasi dan pemerintah membutuhkan dana untuk kampanye kekuasaan mereka. Pilihan investasi pemerintah sama sekali tidak menguntungkan masyarakat lokal. Bahkan dalam kasus tambang, masyarakat terancam terusir dari tanah leluhur mereka sendiri. Penolakan yang keras di Lembata terhadap rencana pemerintah untuk mengegolkan industri tambang menjadi pelajaran berharga bahwa pilihan investasi pemerintah mesti pula memperhitungkan kepentingan masyarakat lokal. Penambahan pendapatan asli daerah (PAD) dari sektor tambang misalnya tidak merepresentasi kepentingan masyarakat lokal. Artinya tambahnya pundi-pundi pemerintah tidak secara otomatis akan meningkatkan ekonomi masyarakat.
Studi Myrna Eindhoven dalam kasus Kabupaten Mentawai menyebutkan bahwa aspirasi pemekaran yang awalnya muncul karena masyarakat Mentawai dipinggirkan oleh kabupaten induknya telah dibajak oleh penguasa baru yang sebelumnya menjadi inferior dengan memberi konsensi pada penebangan hutan. Dalam rentang waktu singkat konsensi penebangan hutan dengan memberi izin pada hak pengusahaan hutan (HPH) diberikan bupati dan wakil bupati. Semua itu mencerminkan bersekutunya penguasa dan pengusaha.
Suara-suara kritis Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) yang mengkritik pemerintah kabupaten induk hilang semua. Bahkan jaringan LSM menggunakan dana-dana sumbangan internasional untuk mendapat dukungan bagi kepentingan politik mereka (Myrna Eindhoven, “Penjajah Baru? Identitas Representasi dan Pemerintah di Kepulauan Mentawai Pasca Orde Baru” dalam Henk Schulte Nordholt dan Gerry van Klinken (eds) Politik Lokal di Indonesia, Jakarta: Obor dan KITLV 2007, pp 87-115).
Masyarakat kita di sini sudah sering berkelahi dan saling membunuh memperebutkan tanah. Jumlah penduduk yang makin bertambah, produk perguruan tinggi yang tidak tertampung di sektor birokrasi pemerintah dan lembaga swasta, kemiskinan, dan segala macam persoalan lainnya menyebabkan manfaat ekonomis tanah makin meningkat. Perebutan tanah akan terus meningkat di masa depan tidak terkecuali di daerah pemekaran baru.
Fenomena ini sebenarnya mengharuskan pemerintah kita untuk memikirkan ulang mengenai penguasaan, pemanfaatan tanah, dan pilihan investasi yang tidak meminggirkan orang-orang lokal. Pengalaman Orde Baru mengajarkan kita bahwa atas nama fungsi sosial tanah, para pengusaha menggunakan tangan pemerintah untuk menguasai tanah masyarakat. Sudah sering pemerintah meminta pembebasan tanah dari masyarakat untuk kepentingan usaha dengan retorika membuka lapangan kerja baru. Tanah-tanah yang telah diserahkan kepada pemerintah ini kemudian beralih fungsi untuk tujuan lain yang berbeda dari tujuan saat penyerahan.
Dengan ini kita mau mengatakan bahwa bupati dan wakil bupati di daerah baru itu tidak boleh menggunakan kewenangan mereka untuk menjadi perantara pengusaha untuk mendapatkan atau menguasai tanah rakyat. Sebaliknya dia harus melindungi komunitas lokalnya sendiri dari gurita kapitalisme nasional dan internasional. Karena pemekaran itu awalnya untuk memperkuat komunitas lokal.
Hal ini menjadi penting sebab dengan diresmikannya daerah pemekaran baru sama artinya kita mengumumkan satu pusat pertumbuhan baru dan implisit kita mau mengatakan bahwa masyarakat lokal sekaranglah saatnya kita bersiap-siap dengan mobilisasi penduduk dari luar daerah. Menghadapi persaingan dari luar komunitas, tidak bisa kita menjawabnya dengan membenci orang luar atau mengobarkan anti pendatang. Pemerintah kita umumnya cari gampang dengan mengobarkan sentimen anti-pendatang, tetapi secara ke dalam dia menginjak masyarakat lokalnya, dan membawa semangat kapitalisme dengan meminggirkan masyarakat lokalnya. Memperkuat masyarakat lokal sama artinya pemerintah ingin memperkuat masyarakat sipil.
Di sinilah pentingnya masyarakat lokal cerdas memilih pemimpinnya. Teater politik Pilkada dengan membangun citra diri sebagai pahlawan pemekaran atau segala bentuk pencitraan lainnya hampir tidak memberi dampak positif bagi pengembangan masyarakat lokal. Pemekaran adalah satu fakta yang tak terpungkuri lagi. Yang paling penting sekarang adalah bagaimana daerah baru itu diisi dan dibangun sehingga daerah baru itu tidak memfotokopi pola di kabupaten induk. Kalau tidak, apa artinya pembentukan kabupaten baru?
Mengisi kabupaten baru itu memang memerlukan orang yang berani. Revolusi industri Amerika Serikat berlangsung signifikan dan cepat karena mimpi presidennya John F Kennedy. Kennedy semasa masih menjadi mahasiswa mempelajari orang-orang yang “paling berani” membawa perubahan di Amerika Serikat, dalam arti tokoh-tokoh itu ditentang pada masanya, tapi waktu membuktikan bahwa mereka berada pada garis yang benar. Kennedy menulis buku Profiles in Courage. Saya pernah meminjam buku itu dari Dokter Don Bosco Do, yang lagi mau terjun dalam Pilkada Nagekeo, sebuah kabupaten baru hasil mekaran dari Kabupaten Ngada.
Kita memang lagi merindukan pemimpin yang berani membawa perubahan di daerah pemekaran baru itu. Kita membutuhkan pemimpin yang punya mimpi besar dan siap bekerja keras untuk memajukan masyarakatnya, bukan menggadaikannya kepada investor demi dukungan dana kampanye kekuasaan.
Ini pula alasannya mengapa beberapa waktu lalu Harian Flores Pos menggelar diskusi: mengisi daerah baru. Kita ingin agar daerah baru itu dibangun di atas fondasi yang kuat, di atas dasar program yang rasional, yang menempatkan rakyat lokal sebagai tiang penyanggah yang kuat dari bangunan kabupaten baru itu. Pilkada adalah pintu masuk yang tepat karena rakyat lokal diberi kesempatan untuk menentukan siapa pemimpinnya. Daerah baru tidak memerlukan orang yang biasa-biasa saja, tapi orang yang cerdas, berani, dan visioner. Hanya pemimpin seperti ini yang bisa memberikan kesejahteraan kepada seluruh rakyat karena dia akan meletakkan fondasi dasar di kabupaten baru itu.

Flores Pos Opini Pilkada 3 April 2008

Email: franscoid@yahoo.com